WuW vom 05.02.2010, Heft 02, Seite 142-157
Die Banken-Beihilfenkontrolle der Europäischen Kommission: Wettbewerbsschutz oder Marktdesign?
Die Europäische Kommission hat seit Herbst 2008 eine ungewöhnlich hohe Zahl von mitgliedstaatlichen Beihilfen an Banken in oft außerordentlichen Größenordnungen genehmigt. Vor dem Hintergrund der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der Finanzmarktkrise war die Kommissionspraxis zunächst von einem flexiblen Ansatz geprägt, der zügige Entscheidungen unter erleichterten Voraussetzungen ermöglichte. Die ersten Entscheidungen, die die Umstrukturierung von Banken zum Gegenstand haben, deuten zwar die Rückkehr zur früheren, restriktiveren Praxis an. Der Wettbewerbsschutz, ratio legis der Art. 107 ff. AEUV (ex-Art. 87 ff. EG), bildet allerdings in diesen Entscheidungen ebenso wenig wie in den übrigen Entscheidungen den alleinigen Entscheidungsmaßstab. Insbesondere die vorgesehenen Verhaltenszusagen und strukturellen Maßnahmen, die ihrer grundsätzlichen Konzeption nach dem Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen dienen sollen, tragen häufig nicht zu einem konkreten Schutz wettbewerblicher Marktstrukturen bei. Die Umsetzung wirtschaftspolitischer Vorstellungen, vor allem durch ein Marktdesign, und eine Verhaltensregulierung zur Begrenzung des moralischen Risikos (,moral hazard') scheinen demgegenüber die maßgeblichen Zwecke der angeordneten Ausgleichsmaßnahmen zu sein.
Gliederung
| I. | Einleitung |
| II. | Beihilfen und Wettbewerb |
| | 1. | Schutzzweck der Beihilfenkontrolle nach Art. 107 ff. AEUV |
| | 2. | Wettbewerbsschutz in der Kontrollpraxis |
| III. | Überblick über die Kommissionspraxis zu Bankenbeihilfen |
| | 1. | Traditioneller Ansatz: Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV (ex-Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG) |
| | 2. | Neuerer Ansatz: Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates nach Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV (ex-Art. 87 Abs. 3 lit. b) EG) |
| IV. | Wettbewerbliche Beurteilung der Kommissionsreaktion auf die Finanzmarktkrise |
| | 1. | Mitteilungen der Kommission |
| | 2. | Genehmigungen allgemeiner Beihilferegelungen |
| | 3. | Genehmigungen von Einzelbeihilfen |
| | 4. | Vergleich mit der Praxis nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV (ex-Art. 87 Abs. 3 lit. c) EG) |
| V. | Zweck der Ausgleichsmaßnahmen: Wettbewerbsschutz, Wirtschaftsgestaltung oder Verhaltensregulierung? |
| VI. | Fazit | Einleitung
Die Finanzmarktkrise hat europaweit zu staatlichen Rettungsmaßnahmen in einem vor kurzem noch unvorstellbaren Ausmaß geführt. Zu den von den Regierungen ergriffenen Maßnahmen zählen staatliche Garantien und Bürgschaften sowie die Vergabe von Darlehen, ferner Beteiligungen an angeschlagenen Banken zum Zwecke der Rekapitalisierung sowie der Erwerb von Risikopositionen und die Einrichtung sogenannter Bad Banks. Die prominentesten Anwendungsfälle aus deutscher Sicht sind die Kapitalbeteiligungen des Bundes an der Commerzbank und der Hypo Real Estate sowie die 102 Milliarden Euro umfassenden Garantien zugunsten des letztgenannten Unternehmens.
Alle diese Maßnahmen erfüllen grundsätzlich den Tatbestand der Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV (ex-Art. 87 Abs. 1 EG), da sie selektive, staatlich gewährte Begünstigungen darstellen, die den Wettbewerb zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Beihilfen unterliegen zwar nach Art. 107 Abs. 1 AEUV im Grundsatz einem Verbot. Der Katalog des Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV sieht aber zahlreiche politisch motivierte Ausnahmen vor. Die Entscheidung über die Einschlägigkeit der Ausnahmevorschriften obliegt gem. Art. 108 Abs. 2 Satz 1 AEUV der Europäischen Kommission, der gegenüber geplante Maßnahmen nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV zu notifizieren sind.
Da die gemeinschaftsrechtliche Beihilfenkontrolle auch in Krisenzeiten Anwendung findet, hat die Kommission alle von den Mitgliedstaaten geplanten Maßnahmen auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft. Angesichts der unsicheren und unüberschaubaren Lage im Herbst 2008 wollte die Kommission nicht das Risiko eines in seinen volkwirtschaftlichen Auswirkungen unkalkulierbaren Zusammenbruchs des Bankensektors eingehen. Sie hat daher ihre Beurteilungskriterien mehrfach modifiziert und ferner organisatorische Vorkehrungen getroffen, die ihr eine Genehmigung von Beihilfen innerhalb weniger Tage erlaubten. Gegenstand dieses Beitrags ist die Frage, ob die Kommission bei der Genehmigung dieser Beihilfen wettbewerbliche Strukturen und marktwirtschaftliche Grundsätze hinreichend beachtet, gewahrt und geschützt hat. Diese Frage erscheint in Anbetracht der gegenüber "normalen" Zeiten weniger restriktiven Genehmigungsanforderungen wie auch der teilweise sehr kurzen Bearbeitungszeit berechtigt, da beide Faktoren eine eingehende wettbewerbliche Analyse erschwert haben könnten. Zudem sieht sich die Kommission gegenwärtig mit Tendenzen zu weitreichenden mitgliedstaatlichen Eingriffen in die Wirtschaft konfrontiert. Demgegenüber verfolgt dieser Beitrag ein entgegengesetztes Anliegen und plädiert für die Aufrechterhaltung wettbewerblicher Marktstrukturen auch in Krisenzeiten. Vor diesem Hintergrund wird Verhaltensmaßregeln und strukturellen Maßnahmen als Mitteln zum Ausgleich von Wettbewerbsverzerrungen besondere Aufmerksamkeit gewidmet.
Prof. Dr. Daniel Zimmer, LL.M., ist Direktor, Martin Blaschczok Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Center for Advanced Studies in Law and Economics (CASTLE) der Universität Bonn. Die Autoren sind Herrn Dr. Marcel Magnus, Europäische Kommission, Brüssel, und den Herren Rechtsanwälten Dr. Carsten Grave und Dr. Daniel von Brevern, Düsseldorf, für wertvolle Hinweise sehr verbunden.
© WuW, Fachverlag der Verlagsgruppe Handelsblatt GmbH 2010
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